自2013年，中国中央政府开始大力推广“政府和社会资本合作”或称“政府与私人部门合作”(Public Private Partnership，简称PPP)，作为推动新一轮基础设施与社会公共产品/服务投资、缓解中央及地方政府财政压力、增加基础设施和公用事业领域公共产品/服务有效供给的新型融资及管理模式。国务院及相关部委不断发文对PPP模式进行政策调整和规范，财政部和发改委亦推出各自的PPP示范项目及项目库，在全国掀起了一股PPP热潮。
然而，随着PPP项目的发展及增多，对PPP的内涵、类型、范围等基本问题却尚无定论、观点各异，对PPP与特许经营、政府采购等相关概念之间的关系也存在诸多争议。作为PPP争议解决系列文章的首篇，本文旨在对各国及我国规定与实践进行梳理、总结、分析，以期理清在我国规范、政策及实践中与PPP相关的概念及关系。
PPP的历史渊源
在大多数国家，提供基础设施及公共产品/服务被认为是政府的职责，并由政府垄断或受特殊法律规制，以实现公共产品/服务的无差别化供给。
但早在十七世纪，英国政府就开始采取授权私人建造灯塔并向过往船只收费的做法，将私人资本引入公共产品/服务供给领域;欧洲范围内，政府通过授权经营的方式广泛地利用私人部门提供供水、下水道、道路、桥梁、隧道等领域的基础设施及公共产品/服务，已有几百年的历史[1]。上述授权在各国有不同的称谓，例如“特许经营”(concession)、“专营”(franchise)、“许可”(license)等，授权的具体方式及内容亦有所区别[2]。
随着国家治理理论的发展，私人部门参与基础设施及公共产品/服务供给的方式不断演变，二十世纪八、九十年代，出现了土耳其前总理奥扎尔首次提出的“建设-经营-移交”(Build-Operate-Transfer，简称BOT)模式[3]、英国最先发起的私人融资计划(Private Finance Initiative，简称PFI)，以及如今国际社会耳熟能详的PPP等概念。
目前，普遍认为特许经营、BOT、PFI等均属于广义PPP的模式之一。英国、加拿大等国家及地区已发展出较为成熟的PPP制度及市场，PPP成为不少政府提高其基础设施及公共产品/服务供给效率及水平的核心理念和主要方式。
PPP的基本内涵及特征
尽管不同国家、地区及国际组织对PPP的具体定义及范围没有统一的意见，但PPP的基本内涵及特征已得到普遍认可。
概括而言，PPP是政府或政府授权的主体与私人部门主体之间关于提供基础设施及公共产品/服务的一种长期合作关系，其主要目的是提高基础设施及公共产品/服务的供给效率及质量。
PPP的主要特征包括两大方面：
第一，公私部门之间的合理风险分担是基本原则。与政府投资并提供基础设施及公共产品/服务、承担投资及运营等风险的传统模式不同，PPP的基本原则是，政府与私人部门根据各自控制风险的能力及优势，将相关风险分担给最适合承担该风险的一方，以尽可能减少项目实施过程中的不确定性及项目总成本。
第二，以私人部门按约定标准提供公共产品/服务为核心。传统的政府投资项目中，前期设计、建设等环节往往与后期运营、维护等环节相割裂，私人部门完成项目建设后，由政府或政府委托的第三方负责后续的运营、维护，而典型的PPP项目将设计、建设、融资、运营、维护等各方面结合起来，其核心在于私人部门有义务按照约定标准提供基础设施及公共产品/服务，且与之相对应，私人部门获得的经济回报一般与设施的可用性、提供公共产品/服务的绩效等挂钩。
我国政府对PPP的理解与上述PPP的基本内涵及特征保持了一致。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》[4]、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[5]等文件：
PPP是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的一种利益共享、风险分担及长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。
财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》[6]、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》[7]等明确要求PPP项目付费机制与项目产出绩效挂钩。
PPP的分类、模式及范围——国际经验
纵观不同组织、国家及地区对PPP具体模式的不同分类，可以发现不同的分类标准，包括按照项目的付费机制(例如分为政府付费、用户付费，或分为按使用量付费、按可用性[8]付费等)分类、按照PPP项目所涉资产的类型(例如分为新建资产、存量资产)分类、按照私人部门在项目中承担的功能(例如分为包括设计、建设、融资、运营、维护等)分类、按照政府及私人的合作形式(合同性安排、合资性安排)分类等，加之不同组织、国家及地区对于PPP的性质、模式及相关术语的理解不同，PPP的范围及类型化至今没有定论，甚至引起了诸多困惑，例如：
不同组织、国家及地区对PPP付费来源的理解不同。在多数组织、国家及地区看来，PPP既可以包含政府付费项目，也可以包括使用者付费项目，世界银行[9]、联合国欧洲经济委员会[10]、澳大利亚政府[11]、香港效率促进组[12]等明确将PPP分为政府付费、使用者付费两种类型;然而，巴西政府仅将政府付费的项目视为PPP项目，使用者付费的项目是独立于PPP的特许经营(Concession) [13]。中国国内也有观点认为，PPP应当仅限于政府付费项目，不应包含使用者付费的特许经营项目[14]。
对于具体PPP模式的内容、性质及相互关系，不同组织、国家及地区存在不同的理解。例如，亚洲开发银行[15]、印度政府[16]等认为BOT属于特许经营(Concession)、适用于新建“绿地”(Greenfield)项目，而香港效率促进组认为BOT是区别于特许经营(Franchise/Concession)的PFI项目[17]。
对于服务合同(Service Contract，简称SC)、委托运营合同(Operation & Maintenance，简称O&M)、管理合同(Management Contract，简称MC)等与传统服务外包(Outsourcing)相近，由私人部门承担有限服务或运营、管理责任的合同安排，联合国国际贸易法委员会[18]、联合国欧洲经济委员会[19]、亚洲开发银行[20]、印度政府[21]等认为属于PPP的一种模式，但也存在相反观点，例如在加拿，类似SC的安排不属于PPP[22]，世界银行[23]、澳大利亚政府[24]认为MC或类似安排不属于PPP。
对于建设-移交(Build-Transfer，简称BT)、设计-建设(Design-Build，简称DB)等与传统工程承包类似，私人部门在工程建成竣工后将项目移交给政府，但不参与后续运营、管理的模式，联合国国际贸易法委员会[25]、联合国欧洲经济委员会[26]等将其纳入PPP范围，印度政府认为改良后的DB模式(例如将向私人部门的付费与工程完成后短期内的维护/修缮责任相关联)属于PPP[27]，而世界银行[28]、加拿大[29]明确表示PPP不包含DB模式。
对于建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，简称BOO)及类似的由私人部门永久性地拥有资产所有权的“私有化”模式，英国有观点认为不在PPP范围之内[30]，但联合国国际贸易法委员[31]、联合国欧洲经济委员会[32]、印度政府[33]、香港效率促进组[34]等认为属于PPP。
关于公私部门合资(Joint Venture)，联合国欧洲经济委员会[35]、亚洲开发银行[36]等认为，公私部门共同投资、形成合资关系属于PPP的一种类型，英国政府在PFI基础上提出的PF2也将政府的股权投资列为完善PPP的一种途径[37]，但加拿大将政府与私人部门的合资排除在PPP范围之外[38]。
可见，对于哪些类型、模式及何种程度的公私合作属于PPP，有的组织、国家及地区采取相对宽松的标准，而有的较为严格地控制PPP的范围，从而产生了“狭义”PPP及“广义”PPP的区分，也引发了关于PPP类型、模式及范围的不同观点。
但是，以私人部门承担的义务内容、风险程度来区分不同的PPP模式、界定PPP的范围，是被普遍接受的做法;对于私人参与程度较高、承担较大风险的公私合作模式，例如BOT、改建-运营-移交(Refurbish-Operate-Transfer，简称ROT)、设计-建设-融资-运营(Design-Build-Finance-Operate，简称DBFO)及其变体等，普遍被认为属于PPP。
PPP的分类、模式及范围 — 我国实践
自十九世纪八十年代，发展中国家广泛通过BOT模式将外资吸引到本国的基础设施项目中，我国也开始借鉴他国经验，在外商投资的电厂、供水、高速公路等项目中采用BOT模式，这是中国早期的、范围较为有限的PPP实践。
随着2013年后相关文件[39]的不断出台，以及财政部、发改委PPP项目库的推出，我国在参考国际PPP发展经验的基础上，不断丰富PPP实践，形成了初步的PPP概念及政策、规范体系。概括而言：
第一，PPP的付费来源及收益途径包括三种情况。
使用者付费：对于直接向最终使用者提供产品/服务并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目(如供水、供电、燃气、收费公路等项目)，可采用使用者付费方式。
政府付费：对于不直接向最终使用者提供产品/服务或非经营性的项目，可采用政府付费方式。
政府可行性缺口补助：对于直接向最终使用者提供产品/服务但收取的费用无法覆盖投资和运营成本的项目(如医院、学校、流量不足的收费公路等项目)，可通过政府财政补贴等方式给予可行性缺口补助。
上述三种方式可根据不同项目的实际情况结合使用。
第二，PPP的主要模式包括MC[40]、O&M[41]、BOT[42]、ROT[43]、移交-运营-移交(Transfer-Opertae-Transfer，简称TOT)[44]、建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer，简称BOOT)[45]、建设-移交-运营(Build-Transfer-Operate，简称BTO)[46]、DBFO[47]、BOO[48]、移交-拥有-运营(Transfer-Own-Operate，简称TOO)[49]等。
第三，前述PPP模式可同时伴随政府与私人部门在项目公司层面的合资，对于需要实施特许经营的项目则会同时结合特许经营安排。
可见，在我国，PPP的范围是比较广的，既包括MC、O&M这一类被某些组织、国家、地区视为与传统外包服务类似而不属于PPP的模式，也包括BOO、TOO这一类被某些组织、国家、地区认为是“私有化”而不属于PPP的模式，还包括政府与私人部门合资这种形式。
对于BT模式，其与传统政府投资建设项目不同，政府是在项目建成后内向企业支付(被视为回购)。地方政府为解决基础设施领域财政资金紧缺的问题，自十九世纪九十年代末广泛应用该模式，造成大量地方债务，而企业仅是参与建造、未参与运营，缺乏保证工程质量的动因与激励，以致未能有效提高公共产品/服务的供给效率，BT模式成为一种政府的融资手段。
2012年12月《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》禁止地方政府利用BT模式变相融资[50];2017年11月财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》明确BT模式不符合PPP项目的规范运作要求[51]。
PPP与特许经营
“特许经营”一词在不同国家、地区有不同含义及适用范围。例如，在智利，PPP项目中的私人部门主体普遍地都称为特许经营者(concessionaire)[52];在巴西，特许经营的核心特征是使用者付费[53];欧洲PPP专家中心认为，特许经营的关键在于将需求、供给等市场风险转移给私人，即使是政府付费，如果相关市场风险由私人部门承担，也属于特许经营[54]。因此，PPP与特许经营的关系问题，只能在特定的语境及范围内讨论。
在我国，特许经营存在下述两方面的特征：
特许经营涉及行政法权利义务关系。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条，政府特许经营协议属于“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”;《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确规定，特许经营适用行政法律法规。
特许经营者可通过使用者或用户付费获得收益。根据早期的特许经营规范，实施特许经营的范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等经营性的、向最终用户收费的领域[55];《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十九条亦明确规定特许经营者可通过向用户收费获得收益[56]。
鉴于特许经营的上述特征，PPP与特许经营的相互关系一直是我国政府、理论界、实操界等各界人士争论的话题。例如，有观点认为，PPP不应被定性为特许经营，因为前者为平等主体之间的合同关系，而后者属于行政合同关系，实践中也出现了签订PPP项目合同的同时单独授予特许经营权，以避免PPP项目合同被视为特许经营协议的做法。此外，如前文所述，有观点认为，PPP限于政府付费项目，因此不包含特许经营。
根据我国政府部门目前出台的相关规范、政策文件，我们倾向于认为，在我国，特许经营是实施PPP的方式之一，理由包括：
如前文所述，在我国，PPP不仅包含政府付费项目，也包含使用者付费项目。因此，特许经营不因其使用者付费的特征被排除在PPP范围之外。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[57]、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》[58]等文件已经明确，PPP项目可以通过特许经营实施。但PPP项目不必然需要特许经营授权，实践中，某些非经营性的、完全由政府付费的PPP项目，并无特许经营安排。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定[59]，特许经营的原则及内涵包括公私部门的协商合作、风险分担以及公共服务质量效率的提高，可以采取的运作模式包括BOT、BOOT、BTO等，与PPP保持了一致。可见，特许经营的相关规范也试图将特许经营与PPP协调起来。
但值得注意的是，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》与发改委主导制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并未完全厘清PPP与特许经营的关系，前者规定的PPP运作模式与后者规定的特许经营实施程序也存在不一致。实践中，PPP项目应如何运作、如何适用相关规范，是需要进一步明确的问题。
此外，对于通过特许经营方式实施的PPP项目，其所涉合同关系是平等的民商事主体合同关系，还是行政合同关系，及有关PPP主体的权利义务性质、PPP项目合同适用的法律、PPP项目争议解决方式等的重要问题，我们将在后续文章中专门分析。
PPP与政府采购
尽管有观点认为PPP不是政府采购(例如联合国欧洲经济委员会的观点[60])，大多数组织、国家及地区认为，PPP的本质就是政府采购，但有别于传统的政府采购。传统的政府采购一般合同期限较短，没有对设施进行长期运营、维护等的合同安排，且政府在项目早期就向私人部门进行支付;而PPP项目一般合同期限较长，私人部门承担设计、建设、融资、运营、维护等多方面的职责，且政府一开始不支付建设期间的资本成本，而是将相关成本分摊到合同的整个周期内逐年支付，相关服务费用也与项目运营期间的服务绩效挂钩。
在我国，《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》[61]、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[62]、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》[63]、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等表明，PPP被视为政府采购项目，应适用政府采购法，遵循政府采购的一般原则及要求。
但是，有观点认为，用户付费的PPP项目，即通过特许经营方式实施的PPP项目不应属于政府采购项目，并建议将PPP分为政府采购服务PPP模式、特许经营PPP模式两类。[65]能够为此类观点提供支持的理由包括：
根据《政府采购法》第二条 、《政府购买服务管理办法(暂行)》第二条[66]等规定，政府采购项目应由政府使用财政性资金进行支付。因此，使用者付费的特许经营项目不属于政府采购。
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、[67]《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[68]等文件将特许经营与政府购买服务相区别，说明特许经营不属于政府采购。
将PPP分为政府采购模式、特许经营模式两类，国际上已有实践。例如，欧盟存在分别适用于政府采购及特许经营的规范体系，特许经营项目的实施程序较政府采购程序而言相对灵活;相应地，欧洲PPP专家中心认为，PPP分为政府采购模式、特许经营模式两类[69]。
类似地，在我国，基于《政府采购法》的PPP项目采购程序与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求的特许经营项目实施程序并不一致，应当区分特许经营类PPP与政府采购类PPP，以分别适用相应的规范。
因此，尽管《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等文件并未区分特许经营项目、政府采购项目，而是统一地适用于PPP 项目，由于政府采购相关规范与特许经营相关规范的不一致及矛盾，二者如何统一、衔接，尚待更高层级或协调性的立法予以明确。
结语
尽管我国的PPP规范体系初步成形，PPP理论尚不成熟，PPP与特许经营、政府采购等概念之间的关系尚待进一步澄清，但我们相信，随着我国PPP项目实践的增多及对国际经验的不断吸收借鉴，随着 “一带一路”将中国资本引入他国基础设施及公共服务/产品领域，我国对PPP的理解与认识将不断深入、完善。我们将随时关注我国PPP理论及实践的发展，并在本系列文章中对与PPP争议解决相关的问题进行介绍、分析。 |
